参照国际惯例，当然在咱天朝是行得通的。
保护存款人利益和控制金融风险.是一般市场经济中金融监管要达到的目标中的两个.但在我国.这两个目标只是一般性地提及.尚未明确化和制度化。随着国有商业银行垄断地位的下降和非国有商业银行的进一步发展.银行之间的竞争日趋激烈.银行倒闭已成为可能.因动性困难和清偿性危机而产生的金融风险正由潜在逐渐转变为现实.控制金融风险、保护存款人利益的问题必须引起重视。特别是1998年6月21白.海南发展银行因支付危机而被中国人民银行关闭.再一次引发了人们对如何保护存款人利益的思考。在一些银行业比较发达的西方国家.往往是通过建立存款保险制度来解决这一问题的。那么现阶段我国有无必要建立存款保险制度？如有必要.应该如何建立呢？
一、存款保险制度的职能和目的
存款人一般并不知道银行是否在从事风险较大或很大的活动.他担心自己的存款有可能会因此受到损失.这种信息不对称（Informanion asymmetric）削弱了存款人的存款动机。建立存款保险制度就是为了解决信息不对称的问题.使存款人的利益得到保护.从而消除存款人的这种担心.增强对银行业的信心。另外.存款保险制度还可以防止银行恐慌。当经济受到外部冲击时.一些银行会因资产质量较差而面临较大的风险.由于信息不对称情况的存在.存款人并不知道自己的存款银行是否也在此列。在没有存款保险制度的情况下.存款人为免遭损失往往会“挤提”存款.发生挤兑现象。这种挤兑会产生“感染效应”（Contagion effect）.导致银行业出现支付危机.造成银行大批倒闭。而在存款保险制度建立之后.存款人不必担心银行倒闭或破产会给自己造成损失.挤兑的动因得到抑制。从这一点来看.存款保险制度还有维护金融体系稳定的作用。
二、我国建立存款保险制度的必要性
从存款保险制度的职能和目的出发.我国有无必要建立存款保险制度关键在于：第一.我国银行业是否存在危及存款人利益的风险；第二.我国金融监管体系是否起到了防范和化解风险的作用。
1．转轨时期.银行风险已成为经济生活中十分突出的问题.有必要建立存款保险制度来保护存款人的利益。我国银行风险的成因较为复杂.除了一般性原因（如信息不对称）之外.还有体制上的原因.这种特殊性主要表现在以下两个方面：
（1）政府行为不规范.职能转变滞后.导致了商业银行尤其是国有商业银行资产风险的增加。转轨时期.由于政府的过分干预.商业银行不得不发放一些有于效益最大化目标的非商业性贷款.这不仅加大了商业银行的资产风险.也使商业银行有借口向中央银行申请再贷款.将风险转嫁给国家。这种风险的消除虽然有待于政府职能的彻底转变.但存款保险制度的建立可以起到承担和化解的作用.如美国1991年《联邦存款保险公司改善法》规定.将银行按资本划分为五类.当银行资本开始下降时.联邦存款保险公司应实施迅速纠正行动条款.促使银行及时补充资本或限制资产的增长等。
（2）产权关系不明晰.使金融债权被悬空.给支付危机埋下了隐患。在我国经济结构中.占主体地位的银行和企业仍属于国家.这种终极产权的“人格虚置化”使责权利关系不能从制度根源上得到明确.导致信用观念淡漠.结果是：一方面企业在使用银行贷款上存在较大的随意性.经营不善时.往往千方百计逃废银行债务。面对这种信息不对称造成的道德风险（Maral hazad）.银行完全可以不发放贷款.但由于在转轨时期.企业自身积累有限.财政又连年入不敷出.因此.经济起飞更多地要依靠银行贷款的数量扩张。在这种思想指导下银行不得不发放贷款.结果是不良资产随着规模的扩张而增加；另一方面.产权虚置使产业银行缺乏自身约束和风险意识.在放贷方面往往不从商业规则出发（因为即使出现损失最终也由国家承担）.这进一步加剧了贷款质量的下降。同时.银行对到期的存款（主要是居民储蓄）不得不还本付息.这种“软资产硬负债”的格局导致了支付危机的隐患。存款保险制度正是防范和化解支付危机的有效手段。
2．转轨时期.我国中央银行监管体系尚未建立起来.监管手段、方式和资金等还很落后和缺乏.存款保险制度的建立可作为一种有效的补充。首先.目前我国中央银行同时行使金融监管和宏观调控两种职能.这一体制安排未必是最优选择.两种职能之间存在一些矛盾。比如.中央银行既要决定商业银行的倒闭.又要做倒闭后的处理工作.这造成中央银行难以处于超脱的地位进行宏观调控。而存款保险机构可以分担中央银行的部分监管职能。使中央银行可以更专注于宏观调控。其次.中央银行在处理银行倒闭上.还不能摆脱旧体制的影响.存在着一定的行政作风。比如在海南发展银行接管的问题上.并没有按市场规则操作。海南发展行关闭的一个重要原因是前期一次不良的资产重组.这次资产重组以及后来工商银行对海南发展银行的托管.都是一种指令性的。中央银行如此作为.突出地反映了由于我国没有存款保险制度.而不愿让银行破产的现实。但这种硬性兼并往往会造成更大的损失.有如当年搞企业兼并（让一个盈利企业兼并另一个亏损企业.其结果两个企业都亏损.非但没有救活一个企业反而又搭进去一个）.最终的风险损失仍由国家承担。存款保险制度在处理银行倒闭时是在市场规则下寻找兼并银行。如美国联邦存款保险公司在采用购买与接管法时.是在兼并银行自愿的基础上给予支持的；还有一些国家.如日本.还要征求倒闭银行的意见。换句话说.市场性监管应成为金融监管的主体.存款保险机构可担起这个责任.再次.中央银行在处理银行倒闭上缺乏资金保障。如果动用再贷款支持危机银行或支持兼并（或托管）银行.就等于增加基础货币的投放.这显然与其稳定市值的货币政策目标相矛盾.而且还埋下了通货膨胀的隐患.而存款保险制度的资金是一种事先提取、长期积累起来的专用资金.在处理银行倒闭时.动用这笔资金不会引起货币增发和通货膨胀。另外.存款保险是一种公共产品.必须由政府提供或支持（参见张效冬：《试论存款保险产生的基础与性质》.《金融研究》1998年第11期）.因此.一项正式的、提供有限范围的存款保险制度可以在当局受到对破产银行所有的存款人提供保护的政治压力下减少政府的支出。最后.中央银行作为对商业银行风险再控制的主体.由于监管方式、手段等仍处于探索之中.面对众多商业银行的违规经营.往往难以做到全部查处.形成了“法不责众”的局面.分地区这促使了银行风险的扩大和蔓延。即使做到了查处.这种查处通常己到了“无可救药”的地步.风险最终由国家承担.海南发展银行就是一个典型的例子。存款保险制度的建立可起到有效地限制作用.一方面可运用它的事前监管职能.及时发现并制止商业银行的违规行为；另外.它还可以停止向违规经营、风险较大的银行提供存款保险.这会使存款人对该银行丧失信心.从而迫使银行停止违规经营、降低风险。
通过以上两方面的分析.我们得出结论：我国有必要建立存款保险制度。但是.在具体操作上.国内还存在着不同的意见。
三、对我国建立存款保险制度的意见
在建立存款保险制度这个问题上.我国学术界有两种意见：一种认为国有商业银行暂时不搞.其他银行先搞.分两步走；另一种则认为这是一种歧视。
笔者认为第二种意见比较可取。这种意见主要强调的是商业银行之间的差别可通过风险等级（信用等级）的评定从保险费率上反映出来.即对“稳健”的商业银行要比对“不稳健”的银行征收低一些的保险费。
在单一费率制度下.风险低、管理好的银行可能在保费上对那些更有可能得到存款保险制度帮助的风险高、管理差的银行提供事实上的补贴.而实行“基于风险”的费率制度.可以使保费与银行的风险程度相当.从而改善单一费率下的不良决策。但是.这里有一个实际问题.即如果在费率上体现出差别.会不会使商业银行的声誉和存款业务受到影响。笔者认为.影响是肯定存在的.但我们要看到积极的一面。进行风险评级会促进商业银行自身建设.强化其风险意识.会使储户更加注意银行的活动.从外部对商业银行形成一种约束。因此.风险评级是对商业银行储户负责的表现.同时也是促进商业银行健康发展的一种手段。在巴塞尔银行监管委员会1997年9月发布的《有效银行监管的核心原则》中.银行业的各种风险已明确定义.并制定了相应的监管原则；美国在们《1991年联邦存款保险公司改善法》中已指示联邦存款保险公司提出以风险为依据的保险费率。在风险评级已经出现并呈一种趋势的情况下.我国不应将自己排除在外（实际上.我国的几大国有商业银行每年都在国际信用评级范围之中）。另外.由于地域的限制、储户的偏好以及存款保险制度的存在.风险评级不会造成商业银行存款的大量转移.使经营发生困难。
四、我国存款保险制度的基本构想
按照大卫．福克兹-兰道（David Folkerts-Landau）和卡尔-约翰·林捷瑞恩（Carl-Johan Lindgren）的总结.成功的存款保险制度的典型做法包括.在正常情况下：（1）此制度应在法律和法规中加以明确的规定；（2）及时对倒闭存款机构加以处理；（3）范围应是较小的；（4）参加应是强制的；（5）存款应及时赔偿；（6）充分的资金来源以避免资不抵债；（7）按风险来调整的保险金；（8）准确的信息并对银行的财务状况进行公布；（9）存款保险制度中无银行决策权；（10）及时的补救措施；（11）与最后贷款人和监管机关建立紧密的关系。在发生系统性危机时：（1）临时扩大保险范围；（2）政府对存款保险制度给予支持。
通过以上分析.笔者认为我国存款保险制度的基本构想应包括如下几个方面：
1．目标。保护存款人利益、防范和化解金融风险.以维护金融体系的稳定.促进国民经济稳
定增长。
2．机构设置。国内基本有三种意见：一是由政府创办并管理；二是由政府与银行共同创办并管理；三是由不同的行业（指金融业中）各自创办并管理。从我国国情出发.采取第一种方式是比较合适的.其他两种方式都可能出现“扯皮”或终极责任无人承担的情况。
3．职能。除了事后补偿之外.存款保险机构必须承担部分监管职能.这就需要与中央银行在监管职能上相互协调.存款保险机构应侧重从微观上对投保银行的业务经营进行监管.中央银行应着眼于宏观调控目标进行监管。通过实施早期干预制度.可帮助那些有问题的银行恢复其稳定性.或将倒闭对存款保险制度带来的成本最小化.并对公众的信心产生最小影响。
4．资金来源。创办方式决定了财政拨款是存款保险机构资本金的重要组成部分.发行证券是第二个资金来源渠道.最后是各参保银行定期交纳的保费。必要时.还可以在事后对所有安全渡过的银行征款来取得资金。
5．保险标的和金额。目前.居民储蓄是我国商业银行资金的主要来源（占银行存款的60％以上）.1988年、1993年的两次“挤兑”风潮已是对我国银行业的考验.因此.保险重点应是居民储蓄。但由于我国居民的金融风险意识尚不很强.在保险金额上不宜实行全额保险.而应采取比例与最高限额方式.促使储户对银行的经营进行监督。同时.要实行实名制储蓄.这既可以防
止存款过分集中于大银行.又可对存款人的存款来源进行合法监督。从储蓄结构来看.40％的大储户控制着60％以上的储蓄存款（郭才：《我国居民储蓄存款来源构成分析》．《经济纵横》1997年第9期）.因此.保险限额应定在比这些大储户平均储蓄额的略低一些的水平上.这样有助于大储户对银行的经营活动进行监督（小储户往往由于储蓄额小而忽视对银行的监督）。
6.费率。依风险程度不同实行差别费率.这可以减少商业银行因参加存款保险而产生的道德风险。
7．保险方式和对象。针对目前银行风险意识不强的现实.应采取强制性的手段要求境内各类吸收存款的金融机构参加。否则.只有那些弱小的、风险高的银行才想参加.这会使银行界共同承担风险所带来的效益不复存在。
8．对有问题银行之处理。一般地.存款保险制度可通过资金支持、兼并重组和破产清算等方式来处理有问题的银行。在目前情况下.稳定是至关重要的（无论是在政治上.还是在经济上）.因此.在具体操作中.应尽量避免银行破产.特别是大银行的破产。虽然在这一点上争议颇多（无论是国内还是国外）.但让大银行倒闭产生的震荡实在令人吃惊.已林、大和等银行倒闭事件造成的影响至今让人难以忘却。
9．信息公布。为了使存款人.尤其是那些较大的存款人.保持对银行监督的积极性.同时使银行积极维持稳健的做法.应定期公布关于保险范围、存款保险制度基金的使用程序.以及存款保险制度在财务上可生存性方面的可靠信息。
尽管存款保险机构可以与中央银行一起构筑金融安全网.但不能指望一个良好的存款保险制度来对付涉及大规模破产的系统性危机.一旦普遍性的危机得到了蔓延.政府可以认可有必要建立一项充分担保机制.或可建立一项新的制度.或可推翻现行范围有限的制度.而不论是否带来道德上的损害。然而.只有在其他选择都行不通的情况下才能这样做.同时必须充分地考虑成本.而且这样做只能限于某段时间。
存款保险制度在我国是一个新事物.在运作过程中难免存在各种各样的问题.但它的成功将会给其他行业树立一个好的模式.有助于我国改革的进一步深化。
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